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統籌要素發力 主動應對挑戰

劉濤:關于國家糧食安全的建議

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  2018年2月,特朗普政府宣布“對進口中國的鑄鐵污水管道配件征收109.95%的反傾銷關稅”。以此為階段起點,美國以貨物貿易逆差為由挑起中美雙邊貿易摩擦,并在貿易和投資等領域出臺系列措施壓制中國。多年來,美國是我國最大的農產品進口來源國。我國采取對美貿易反制措施,2018年3月23日、4月4日加征關稅的進口商品,分別涉及水果、豬肉以及大豆等農產品。我國農產品進口量多年在1億噸以上高位運行,部分類別農產品的對外依存度較高,加征關稅以及反傾銷調查等,波及影響了國內市場價格、進口來源地占比甚至替代品的供求,我國糧食安全存在潛在風險。

  與此同時,我國農業生產的資源要素、價格空間、環境生態等不斷趨緊。2018年糧食種植面積11704萬公頃,維持較高位的復種指數。2018年全國總用水量6110億立方米,農業用水約3800億立方米,其中灌溉用水占90%左右。2018年,全國農作物耕種收綜合機械化率超過67%,科技進步貢獻率達58.3%,品種對提高單產的貢獻率達43%以上,較發達國家均有一定差距。

  展望未來,受國內人口的增長、城鎮化的持續推進、居民收入的持續增加以及國際原油價格低位運行、人民幣匯率溫和下降等因素影響,我國糧食供給會受到國內消費需求和國際產品進口的兩方面影響,需要在飲食結構、種養殖結構、產業支持?;?、科技創新、農產品進口等方面做出調整。

  一、我國糧食安全主要政策及要求

  我國是個人口眾多的大國,解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。在2013年中央農村工作會議上,習近平總書記指出,要堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上,我們的飯碗應該主要裝中國糧。一個國家只有立足糧食基本自給,才能掌握糧食安全主動權,進而才能掌握經濟社會發展這個大局。

  黨中央高度重視“三農”工作。在1982年至1986年連續五年發布以農業、農村和農民為主題的中央一號文件,對農村改革和農業發展作出具體部署。2004年至2019年又連續十六年發布以“三農”為主題的中央一號文件,強調了“三農”問題在國家社會主義現代化時期“重中之重”的地位。特別是在2014年1月,中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》。文件確定,2014年及今后一個時期,要完善國家糧食安全保障體系,強化農業支持?;ぶ貧?,建立農業可持續發展長效機制,深化農村土地制度改革,構建新型農業經營體系,加快農村金融制度創新,健全城鄉發展一體化體制機制,改善鄉村治理機制。

  國家對農業的支持?;ちΧ瘸中鑾?。自上世紀80年代以來,在黨中央提出的統籌城鄉發展、工業反哺農業、城市支持農村的發展方略以及多予、少取、放活的方針下,我國農業支持?;ふ嚀逑擋歡戲⒄雇晟?,1993年頒布的《農業法》將“國家農業投入”單獨列為一章,明確國家農業投入主要用于治理大江大湖的骨干工程等七個方面。1998年,通過修改《農業法》,將“農業投入”擴展為“農業投入與支持?;ぁ?。從生產性投入、價格?;?、發展農用工業、降低農業成本等開始,以2001年加入WTO、2006年農業稅取消為兩個重要節點,經歷了投資型支持、生產性補貼以及價格?;び氬固嶸黿錐?,基本形成了生產補貼、價格支持、資金投入、生態補貼的體系。

  二、我國糧食安全面臨的近遠期問題

  經過40年的改革與發展,我國農業農村面貌發生了巨大改變。中國用世界5%的淡水資源和8%的可耕地,保障了18.5%的世界人口的95%的食物供給。農業國內生產總值年均增長4.6%,遠高于同期人口年均0.93%的增長率。2018年農村居民人均可支配收入達14617元,城鄉居民人均收入倍差由2013年的3.0縮小到2.7。城鎮常住人口83137萬人,占總人口比重持續增加,達到59.6%。

  我國大宗農產品呈現全面凈進口,進口額大于出口額。從進口額看,我國農產品進口的最大來源地為美國,澳大利亞是農產品進口增長最快的主要來源地。2017年,美國、巴西等前十大進口來源地,占農產品進口總額的71.5%,進口貿易集中度較高。我國農產品進口量居高不下?!笆濉幣岳?,我國農產品進口量一直在1億噸以上,主要以大豆、玉米替代品為主。從1995年開始,我國由大豆出口國轉變為大豆凈進口國。大豆進口量基本成遞增態勢,2000年突破1000萬噸,2017年達9554萬噸,2018年有所下降,但仍達8803萬噸。受玉米價格政策影響,以市場定價實施后的2016年為界,國外玉米及其替代品價格優勢先增后減。近幾年,玉米進口量穩定在300~400萬噸左右。2016-2018年,高粱、大麥、木薯、DDGS等玉米替代品進口量合計分別為2227萬噸、2229萬噸和1541萬噸。我國畜產品進口量不斷增長,出口量保持穩定。近幾年,豬肉進口量穩定在100萬噸左右,稍有增長;羊肉進口量增長明顯,2018年達33萬噸;牛肉進口連續七年大幅度增長,2018年達到104萬噸;奶制品進口進入穩定期,折合生鮮乳一般在1500~1600萬噸左右。

  關稅配額的“護城池”效應有限。加入WTO后,我國承諾關稅配額內每年進口的小麥、玉米、大米最高數量分別為936.6萬噸、720萬噸、532萬噸,總量大概相當于我國糧食總產量的3%左右。當前說的國內糧價高于國際價格,一般說的是收購價格高于配額內的到岸完稅價。與部分國家百分之幾百甚至上千的關稅相比,我國配額外65%的關稅,其?;け誒菔潛冉系偷?。如果國內糧食價格持續上漲,國際糧食供應充分且國際油價低位運行,國內糧價有可能溢出配額外價格,這是比較長遠的潛在危險。

  三、保障我國糧食安全建議

  習近平總書記指出:“世界上真正強大的國家、沒有軟肋的國家,都有能力解決自己的吃飯問題。美國是世界第一糧食出口國、農業最強國,俄羅斯、加拿大和歐盟的大國也是糧食強國。這些國家之所以強,是同糧食生產能力強聯系在一起的?!蔽夜鞘瀾緦甘誠訓諞淮蠊?,每年的消費量占世界糧食消費總量的1/5。目前全球每年可進入國際貿易的谷物在3億噸左右,2017年我國谷物進口2560萬噸,占比達9%左右。

  隨著“一帶一路”倡議與鄉村振興戰略的實施,按照習近平總書記的要求,“要研究和完善糧食安全政策,把產能建設作為根本,實現藏糧于地、藏糧于技”,谷物基本自給、口量絕對安全的糧食安全原則,可以發展為糧食產能安全與食物供給安全,建議在健康膳食、農業生產、支持?;?、科技創新、國際貿易等五個方面做出調整部署。

 ?。ㄒ唬┙】瞪攀晨蒲Щ?落實膳食營養指南,優化居民油脂攝入

  近幾年,大豆占農產品進口的2/3左右,一方面提取植物油,一方面豆粕作為主要飼用蛋白。我國油脂自給率約為1/3,同時對照《中國居民膳食指南(2016)》,每天烹調油建議為25~30克,2018年我們人均消費27.3公斤,換算成每天是74.8克,也就是說油脂消費超標1~2倍。宣貫合理的現代的膳食理念,減少植物油用量,可以與大豆進口量降低導致的豆油缺口互相抵充。同時,菜籽油等成分結構更加合理的植物油應當大力推廣。

 ?。ǘ┡┮瞪執?調整種養殖業機構,發揮市場作用

  在種植業結構調整上,明確部分農產品是養殖業投入品的定位,增加大豆的種植面積,發展飼用玉米、青儲玉米等;同時面向國內1億公頃左右的鹽堿地,配合前種耐鹽堿蓬、使用土壤改良劑等,種植耐受性好的苜蓿品種,開發人工草場,增加國內蛋白質飼料供給來源。在養殖業結構調整上,結合應對非洲豬瘟疫情,適度增加肉雞等料肉比高的家禽飼養量;控制飼料中蛋白比,并增加苜蓿、菜粕等使用量。發揮市場對農產品特別是畜禽產品的生產調控作用。

 ?。ㄈ┲С直;び胖駛?用足綠箱政策,精準支持引導

  吸收2016年玉米市場定價的成功經驗,繼續完善小麥和水稻的定價與補貼制度。2012年,農業四項補貼達到1700億元,但平均到2億多農戶,戶均不到700元,對增收影響很小。落實“藏糧于地”,通過農業支持?;ふ?,在高標準農田等基本條件建設、科技投入、生態環境?;?、農業保險等WTO綠箱政策用足,用好生產補貼等8.5%的黃箱政策總量,精準支持引導,確保在整個產業鏈條的合理利益分配,形成農業補貼與糧食增產掛鉤機制,多產糧多補貼多增收,確保糧食產能。

 ?。ㄋ模┛萍即蔥孿低郴?面向生產全過程,提升產業效益

  落實“藏糧于技”,在0.7%的R&D投入水平之上,爭取在3-5年提升到全國平均的2.13%,依托農業農村部“學科群”實驗室、現代農業產業技術體系等,明確國家需求、產業短板和科技趨勢,以良種良田良法良機為切入點,在種質資源與遺傳育種、有害生物與疫病防控、農業環境與資源、農產品質量安全與加工、農業信息與經濟等領域,在應用基礎研究和前沿技術研究層面,組織開展學科群共性科學問題與產業關鍵技術研究與創新,提升單產水平、生產效率、土地產出率、科技貢獻率,產出重大、有影響力成果,服務農業農村發展。

 ?。ㄎ澹┕拭騁錐嘣?增加進口來源地,調整資源密集型產品進口

  貫徹“一帶一路”倡議,廣交朋友,增加農產品來源地和貿易伙伴,強化產品的互補性建設,形成多元化、可調節、有回旋余地的國際農產品貿易格局。按照靈活發展、統籌平衡的原則,在牛肉、奶制品等水土資源密集型、終端型農產品,安排合理進口比例。結合“一控兩減三基本”要求,做好農業生態環境建設,發展循環農業、綠色農業,強化檢測監測與營養分析,比照“優質乳工程”,控制國內農產品的質量安全與營養品質,鑒定名優特農產品,培育食品品牌,逐步形成國內農產品就是優質高值農產品的理念認知,做好關稅?;び鎂∽急?。

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